La política agraria europea en las regiones ultraperiféricas

En 1997, el Tratado de Amsterdam ya reconocía la especificidad de este tipo de regiones, incluyendo dentro de ellas a los territorios franceses de ultramar (Nueva Caledonia, Martinica, Reunión, Guadalupe…), a las pequeñas islas griegas del Mar Egeo y al archipiélago de las Canarias (no así a las Baleares). Este reconocimiento se ha ido ampliando en los sucesivos tratados, el último de ellos el TFUE de Lisboa, que dedica el art. 349 a este tipo de regiones.

El tratamiento de los problemas de estas regiones por parte de la UE se ha realizado a través de dos vías. La primera ha consistido en incluir en las políticas comunes algunas excepciones relativas a la singularidad de este tipo de regiones (por ejemplo, aumentando los porcentajes con cargo al FEADER para financiar las acciones del segundo pilar de la PAC).

Una segunda vía ha consistido en aprobar programas específicos de abastecimiento y de apoyo a ciertos sectores considerados fundamentales para el desarrollo de estas regiones. En el sector agrario, estos programas son los POSEI (Programme d’Options Spécifiques á l’Eloinement et Insularité), que sustituyen al primer pilar de la PAC en estas regiones. En el caso de Canarias es el POSEICAN el programa de la UE que atiende la singularidad de la agricultura canaria.

Marco legislativo de las regiones ultraperiféricas

Las diversas acciones de la UE destinadas a las regiones ultraperiféricas son reguladas por dos reglamentos: el Reg. 228/2013 (para las regiones de Francia, Portugal y España) y el Reg. 229/2013 (para las islas menores griegas del Mar Egeo).

La propuesta legislativa de la Comisión Europea para el periodo 2021-2027 mantiene con cargo al fondo FEAGA los sistemas de ayuda a los agricultores de las regiones ultraperiféricas, ejecutados a través de los programas POSEI ya citados.

Aunque hay una reducción de algo más del 3% del presupuesto de los POSEI respecto a la actual programación, la ayuda global prevista para el nuevo periodo asciende a 627,63 millones de euros anuales durante todo el septenio de programación. Además, se autoriza a que los pagos directos fijados en los POSEI puedan mantenerse por encima del nivel de las ayudas directas abonadas a través de la PAC en el resto de los Estados Miembros (EE.MM.)

A las ayudas asociadas a los POSEI hay que unir, como he señalado, la financiación adicional con cargo al fondo FEADER del segundo pilar de la PAC, que continuará aplicándose en estas regiones, y con porcentajes de cofinanciación más elevados que en el resto de las regiones europeas.

Los POSEI como instrumento de programación

Los POSEI sustituyen al primer pilar de la PAC. Su objetivo es fijar medidas específicas de intervención en el sector agrario de estas regiones para paliar las dificultades ocasionadas por su excepcional situación geográfica.

Se aplican a través de dos regímenes de intervención: i) “régimen específico de abastecimiento” y ii) “régimen de apoyo a las producciones agrarias locales”.

Régimen específico de abastecimiento (REA)

Este régimen es aplicable a los productos agrarios cuyo abastecimiento se garantiza por ser considerados esenciales para el consumo humano y no poderse producir en la correspondiente región ultraperiférica, debido a sus condiciones geográficas. Asimismo, se aplica a aquellas materias primas que tampoco pueden producirse en la región, pero que son necesarias para la elaboración industrial de determinados productos alimentarios, o para su utilización como insumos agrícolas. 

Cada Estado Miembro debe elaborar cada año un “plan de previsiones de abastecimiento” en el que cuantifica las necesidades anuales de abastecimiento de la región en relación con los productos que son objeto de intervención en el POSEI. Las medidas a aplicar son las dos siguientes:

1. La no aplicación de derecho alguno a la importación de determinados productos directamente procedentes de terceros países.
2. La concesión de una ayuda para el abastecimiento de productos procedentes de la UE, calculada según los costes adicionales de transporte hacia la correspondiente región ultraperiférica.

Régimen de fomento de las producciones agrarias locales

Este régimen de intervención tiene por objetivo fomentar las producciones agrarias locales con el fin de asegurar su continuidad en las regiones ultraperiféricas. Las medidas pueden referirse a las siguientes modalidades de intervención:

1. Ayudas para establecer un “símbolo gráfico” a fin de aumentar el conocimiento y el consumo de los productos agrarios locales de calidad;
2. Ayudas a la producción, transformación y/o comercialización de los productos agrarios locales de las regiones ultraperiféricas;
3. Ayudas de funcionamiento a determinados sectores de la producción, transformación y comercialización, con el fin de paliar las limitaciones específicas derivadas de la situación ultraperiférica;
4. Programas fitosanitarios para hacer frente a los organismos parásitos típicos de cada región ultraperiférica;
5. Programas específicos para el vino, el plátano y el tabaco (Canarias), la leche (Azores) y la ganadería de carne (bovino) (Madeira y departamentos franceses de ultramar).

Resultados y limitaciones de los POSEI

Los POSEI han significado incentivos importantes para garantizar el abastecimiento de las regiones ultraperiféricas de la UE y evitar el declive de las producciones agrarias locales.

No obstante, son programas que deben ser constantemente actualizados para que no se anquilosen y dejen de reflejar la realidad de los cambios experimentados por estas regiones, convirtiéndose en un obstáculo al desarrollo.

Por ejemplo, en lo que se refiere al “régimen específico de abastecimiento”, hay productos que si se mantienen de forma permanente dentro de este sistema de ayudas, no habrá incentivos para que puedan producirse en la propia región, lo que coartaría las posibilidades de desarrollar nuevos sectores productivos.

Además, si no se vigila el efecto de las ayudas de abastecimiento, puede resultar que no repercutan de manera positiva en el consumidor final de determinados productos, sino que tales ayudas sólo aumenten el margen de beneficio de proveedores e intermediarios. De ahí que deban incrementarse los controles de inspección en los mercados para garantizar el cumplimiento de ese objetivo.

De la misma manera, y en lo que se refiere al “régimen de ayudas a las producciones locales», es necesario definir bien lo que se entiende por “producción local” y justificar por qué un determinado producto se incluye en la lista de los beneficiarios de dicho régimen de protección.

En este sentido, al amparo de los POSEI se suelen formar grupos de presión interesados en que un determinado producto local sea incluido en la lista de beneficiarios de este régimen de ayudas y, una vez dentro, permanezca en dicho régimen. Por ello, es necesario que los poderes públicos velen por que esto se haga bajo el criterio del interés general y no de los intereses particulares de este o aquel sector, por mucha influencia que sus representantes tengan en las esferas políticas de la región.

Habrá productos locales con potencial suficiente para ser competitivos en los mercados (internos, nacionales o internacionales) sin necesidad de que sean objeto de una ayuda directa con cargo al POSEI, estando más necesitados de planes estratégicos de mayor alcance, que no de seguir viviendo de las subvenciones directas.

En demasiadas ocasiones, la lista de productos locales incluidos en los POSEI es fruto de la inercia o de los intereses creados de un determinado sector, sin que se haya definido previamente un plan estratégico adecuado sobre el desarrollo agrario de la región y sobre las repercusiones reales que dicha inclusión pueda tener.

Tanto en unos casos como en otros, se corre el riesgo de que los dos regímenes de ayudas establecidos por los POSEI pasen de ser un buen instrumento de protección a convertirse en un obstáculo para el desarrollo de la agricultura en la correspondiente región ultraperiférica, dificultando además el aprovechamiento de otras oportunidades de desarrollo.