El ministro de Agricultura y los consejeros de las Comunidades Autónomas, en la última conferencia sectorial para sentar las bases del acuerdo de la PAC. Foto: MAPA.

Todas las claves de la nueva PAC en España

Si compleja fue la negociación en los trílogos de la PAC para alcanzar un acuerdo a escala europea, no lo es menos la que está teniendo lugar en la Conferencia Sectorial entre el MAPA y las Comunidades Autónomas. Si allí fueron 27 los ministros de agricultura que negociaban, además de hacerlo con la Comisión y el Parlamento europeos, son ahora 17 los consejeros de las CC.AA. que negocian con el MAPA para lograr la aprobación definitiva del Plan Estratégico Nacional que debe permitir aplicar en España la nueva PAC a partir de 2023.
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En la Conferencia Sectorial celebrada el pasado miércoles 14 de julio se alcanzó por asentimiento un acuerdo importante sobre el Plan Estratégico. Ello es una excelente noticia, pues permite abrigar la esperanza de que pronto se aprobará dicho Plan y se podrá presentar a la Comisión Europea antes de que finalice este año 2021.

De ello depende la utilización de los 47.000 millones de euros que tiene asignados España para aplicar la nueva PAC en los próximos siete años. Es una cantidad más que razonable para afrontar los retos futuros de nuestra agricultura, a la que habrá que añadir los recursos adicionales del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la UE (fondo Next Generation).

Significado político del acuerdo

El acuerdo no ha sido fácil, y ha tenido que hacerse un gran esfuerzo de consenso para lograr un mínimo denominador común que satisfaga a todas las CC.AA. Ha sido el fruto de muchas negociaciones previas en las que se han acercado posiciones hasta alcanzar ese punto de encuentro en el que todas las partes salen ganando a cambio de renunciar a algunas de sus legítimas demandas iniciales.

Y ahí el papel desempeñado por el MAPA ha sido fundamental, asumiendo el liderazgo que le corresponde como parte de un gobierno que, de acuerdo con el art. 149.1.13 de la Constitución, se encarga de la “coordinación de la política económica general”, velando por los intereses generales y conciliando los intereses económicos de las regiones que forman el Estado.

Como ocurre en este tipo de negociaciones, la confianza es un valor que facilita el acuerdo, y que se va construyendo poco a poco en reuniones bilaterales en las que se intercambia información, se flexibilizan posiciones y se asumen compromisos, alejándose del ruido mediático y las presiones externas hasta centrarse en las cuestiones realmente importantes.

La continuidad del ministro Planas al frente del MAPA y la continuidad de la gran mayoría de los consejeros de agricultura de las CC.AA. es un factor que ha ayudado a crear ese clima de confianza, tan necesario para alcanzar acuerdos. A ello también ha contribuido, sin duda, el excelente trabajo realizado por los equipos técnicos del MAPA y de las CC.AA. en la elaboración del proyecto de Plan Estratégico Nacional.

Ha sido un trabajo ímprobo al ser la primera vez que se hace en nuestro país un diagnóstico completo de la agricultura española, definiendo las acciones que puedan impulsar una nueva fase del proceso de modernización de nuestro sector agrario y avanzar hacia los desafíos de la digitalización, la renovación generacional y la transición energética y ecológica.

Aunque los trílogos de la PAC han marcado importantes orientaciones y acotado el terreno para su aplicación en cada país, lo cierto es que dejan cuestiones abiertas que los EE.MM. tienen que cerrar en uso de la autonomía que les ha conferido la Comisión Europea para afrontar los grandes retos de sus respectivas agriculturas. Ese es el significado de los Planes Estratégicos Nacionales.

En lo que se refiere a nuestro país, la Conferencia Sectorial ha tenido que cerrar cuestiones tales como las siguientes: la definición de “agricultor activo”; la convergencia y limitación de las ayudas directas; el pago redistributivo; los programas sectoriales; las ayudas acopladas a la producción; la instalación de jóvenes agricultores; la dimensión de género (apoyo a las mujeres agricultoras), la arquitectura “verde”, el programa Leader de desarrollo rural…

En el acuerdo alcanzado el pasado 14 de julio en la Conferencia Sectorial, la gran mayoría de esas cuestiones han sido ya cerradas por asentimiento, quedando sólo algunos aspectos técnicos (sobre todo los relativos a los ecoesquemas), que deberán concretarse en una posterior Conferencia, a celebrar en otoño.

El contenido del acuerdo

A continuación, comentaré algunos de los elementos más importantes del acuerdo alcanzado en la Conferencia Sectorial, remitiendo al lector al documento oficial del MAPA por si quiere conocer el contenido completo de lo acordado.

La definición de “agricultor activo”

Se establece una definición de agricultor “activo” como beneficiario de las ayudas de la PAC. Según el preacuerdo, será considerado “activo” aquel titular de explotación que o bien esté dado de alta en el REASS (régimen especial de autónomos de la seguridad social) o bien sus ingresos anuales procedentes de la actividad agraria representen, al menos, un 25% de su renta total.

Se puede discrepar de ese umbral, y así lo han hecho algunos grupos de opinión (por ejemplo, algunas uniones de COAG y la consejera de Navarra), que lo ven demasiado bajo, considerando que va en detrimento de los agricultores realmente profesionales y que prima a los que no lo son y tienen a la agricultura como actividad secundaria.

Lo realmente significativo es que en la Conferencia Sectorial se haya acordado excluir de la consideración de “activos” a las personas físicas o jurídicas cuyas tierras se dedican como actividad principal al uso de aeropuertos, servicios inmobiliarios, instalaciones ferroviarias, deportivas, recreativas, de abastecimiento de agua… Todas esos titulares recibían de forma incomprensible las ayudas de la PAC, provocando críticas justificadas desde el sector agrario y deslegitimando el sistema de pagos directos. A partir de la entrada en vigor del Plan Estratégico dejarán de ser beneficiarios.

Asimismo, y a fin de evitar la exclusión de los agricultores a tiempo parcial, cuya presencia en muchas regiones españolas es muy relevante, la Conferencia Sectorial, además de fijar ese umbral del 25%, ha acordado que tengan la consideración de “activos” los titulares de explotaciones que reciban una cantidad igual o inferior a los 5.000 euros anuales de ayudas directas. Este reconocimiento se justifica por la labor que la agricultura a tiempo parcial desempeña en la producción final agraria y por la contribución de los pequeños agricultores en la conservación del medio ambiente y el mantenimiento de población en el medio rural.

Finalmente, y para racionalizar el destino y finalidad de las ayudas, se excluyen de su percepción a aquellos titulares que venían recibiendo menos de 300 euros de pagos directos por explotación, umbral que las CC.AA. pueden elevar hasta un máximo de 500 euros. De este modo, se pretende disponer de más recursos para hacer una distribución más equitativa de las ayudas directas.

La arquitectura “verde”

La llamada “arquitectura verde” de la PAC está formada por un conjunto de intervenciones dirigidas todas ellas a contribuir, de algún modo, a la sostenibilidad medioambiental, la lucha contra el cambio climático y la restauración de la biodiversidad vegetal y animal. Unas intervenciones son financiadas completamente por la UE con recursos del primer pilar de la PAC (fondo FEAGA) y otras son cofinanciadas con los del segundo pilar (fondo FEADER) y con los recursos proporcionados por los EE.MM.

La primera de esas intervenciones se refiere a la llamada “condicionalidad ambiental”, que es obligatoria para que un agricultor pueda recibir las ayudas directas del primer pilar; es la mínima contrapartida que, en materia de conservación y respeto del medio ambiente, se les exige a los beneficiarios de dichas ayudas respecto a la gestión de sus explotaciones.

La segunda está formada por las intervenciones y compromisos ambientales y climáticos que, no son obligatorios, pero a los que el agricultor puede acogerse voluntariamente si quiere complementar la ayuda directa con otra vinculada a la introducción en sus explotaciones de determinadas prácticas agrícolas y ganaderas dirigidas a la sostenibilidad ambiental, la lucha contra el cambio climático y la biodiversidad. En este grupo de intervenciones se incluyen los “ecoesquemas” (con cargo al fondo FEAGA del primer pilar de la PAC), así como el programa agroambiental y las indemnizaciones compensatorias a zonas con limitaciones naturales y áreas de la red Natura 2000 (ambos con cargo al fondo FEADER del segundo pilar). A esos programas deben añadirse aquellos proyectos de mejora y modernización de explotaciones que supongan una mayor racionalización en el uso de los insumos y una reducción de los gases de efecto invernadero (GEI).

El acuerdo sobre el Plan Estratégico determina, además, que se le asigne al citado programa agroambiental y al de las indemnizaciones compensatorias un presupuesto similar al que han venido recibiendo en el periodo anterior. En el caso de los “ecoesquemas”, que es un programa nuevo, se le asignará el 23% del presupuesto destinado a las ayudas directas. La suma de todas esos compromisos e intervenciones que componen la “arquitectura verde” computará como contribución de la PAC a los ODS de la Agenda 2030.

Dada su complejidad técnica, se ha considerado con buen criterio que el contenido definitivo de los “ecoesquemas” se cierre en la próxima Conferencia Sectorial. No obstante, se ha aprobado una serie de orientaciones generales, que se han incluido en el acuerdo del 14 de julio: preservación y mejora del contenido en carbono orgánico de los suelos (mediante el mantenimiento de pastos y cubiertas en tierras de cultivo); la introducción de prácticas agroecológicas (mediante rotaciones con especies mejorantes y la inclusión de elementos de biodiversidad en tierras de cultivo, como islas, márgenes de vegetación y superficies no productivas); la aplicación de técnicas asociadas a las agriculturas de precisión y de conservación (mediante acciones que impulsen la gestión sostenible de los insumos o el uso racional de los pastos).

La condicionalidad social

Una novedad respecto a la PAC anterior es la inclusión de la llamada “condicionalidad social”, para algunos innecesaria (por obvia), y para otros, imprescindible a fin de asegurar las condiciones laborales de los trabajadores agrícolas.

Esta nueva condicionalidad consiste en exigir al beneficiario de las ayudas el cumplimiento de la normativa laboral, así como de las directivas europeas en materia de salud, seguridad y protección de las personas que trabajan en la explotación. En el preacuerdo se establece el cruce de datos entre los departamentos de inspección de trabajo y de agricultura para corroborar ese cumplimiento.

Las ayudas directas a la renta (pago básico por hectárea)

El 60% del presupuesto del primer pilar se destinará a financiar las ayudas directas a la renta, que, como sabemos, constituye una importante red de seguridad para los agricultores, representando casi un tercio de sus ingresos. Además, se crea un pago complementario (redistributivo) para las primeras hectáreas (umbral que se determinará en reuniones técnicas posteriores), con objeto de compensar a los pequeños agricultores (el 10% del total de las ayudas directas se destinará a ese pago complementario).

Respecto a las ayudas directas, el acuerdo del Plan Estratégico fija en 100.000 euros la cantidad máxima de ayuda que puede percibir un solo beneficiario (capping), lo que constituye una novedad, ya que es la primera vez que España asume ese compromiso. A partir de los 60.000 euros se establece una reducción de la cuantía por tramos: un 25% para el tramo 60.000-75.000 €; un 50% para el tramo 75.000-90.000 €, y un 85% para el tramo 90.000-100.000 €.

Con objeto de que esa medida no tenga efecto negativo en la generación de empleo, el beneficiario podrá deducirse de los costes salariales de las personas contratadas en la explotación, así como de los costes laborales incluidos en la contratación de empresas de servicios agrícolas.

La convergencia de las ayudas directas

Respecto al tema de la convergencia de las ayudas directas, que tanta controversia ha originado, se mantiene su diferenciación por regiones, lo que significa renunciar a una “tasa plana” única para todo el territorio nacional

Sin embargo, se ha acordado reducir el número de las actuales 50 regiones de referencia, hasta un máximo de 20. Es una clara señal de abogar por un periodo gradual de transición para evitar efectos drásticos en la distribución de las ayudas, y también en un evidente reconocimiento de la diversidad productiva de la agricultura española (por ejemplo, Baleares será considerada por su carácter insular una única región a efectos del cálculo de las ayudas directas, dado que no dispone de un POSEI como sí lo tiene Canarias). De hecho, y en aras del reconocimiento de esa diversidad, se ha acordado diferenciar dentro de cada región de referencia cuatro áreas productivas: superficies de pastos permanentes; cultivos herbáceos de secano; cultivos herbáceos de regadío, y cultivos permanentes.

Asimismo, se ha acordado que la cuantía de la ayuda básica a la renta se concederá a partir de 2023 sobre la base de los derechos individuales de pago que estén asignados a cada beneficiario al finalizar la campaña 2022. Ello significa, en la práctica, suprimir el antiguo sistema de “derechos históricos”, implantado en 2006, y sustituirlo por otro sistema de cálculo más actualizado, incorporando los efectos de la convergencia establecida en el actual decreto de transición.

El objetivo final es que cada derecho de pago converja hacia el valor medio de cada una de las regiones establecidas. No obstante, en aras del consenso, se ha acordado que tal convergencia se hará de forma gradual en cinco etapas iguales, comenzando la primera etapa en 2022, para que la cuantía de la ayuda correspondiente al año 2026, alcance al menos el 85% del valor medio de la región de que se trate.

Lo importante es que la apuesta del MAPA por la convergencia es firme, como lo prueba el hecho de haberse acordado que la aproximación de las ayudas directas continuará a partir de 2027 para que en 2029 pueda alcanzarse la convergencia plena respecto al valor medio regional. De ese modo, al final de todo este proceso, los agricultores con igual orientación productiva en una misma región recibirán la misma cantidad de ayuda.

Para facilitar que todos los titulares que tengan la condición de “agricultor activo” puedan beneficiarse del sistema de ayudas directas, hasta ahora restringido a los que tienen “derechos históricos”, el acuerdo del Plan Estratégico regula el acceso a la “reserva nacional de derechos” por parte de los agricultores que no disponen de derechos de ayuda.

El Plan Estratégico establece el siguiente orden de prioridad para acceder a dicha “reserva” y poder así adquirir derechos de pago : i) los jóvenes y los nuevos agricultores que se instalen por primera vez como titulares; ii) los titulares de explotaciones cuyas orientaciones productivas son de sectores que no estaban integrados en el pago básico en el período 2006-2014 (es el caso de determinados subsectores de frutas y hortalizas y de la vitivinicultura); iii) los titulares de explotaciones que, perteneciendo a sectores integrados antes de 2014 en el sistema de pago básico, no dispongan, por alguna razón, de derechos de pago.

Las ayudas vinculadas a la producción y los programas sectoriales de intervención

Se ha acordado mantener las ayudas acopladas a la producción en determinados sectores de importancia estratégica y especialmente sensibles, como es el caso de los cultivos proteicos (para reducir nuestra dependencia externa de las proteínas vegetales). Sectores con poca base territorial, como la ganadería extensiva o la producción láctea, también recibirán ayudas acopladas, dado que, en la práctica, estaban excluidos de las ayudas directas por hectárea, debido precisamente a la falta de superficie.

Asimismo, se mantienen los programas de intervención sectorial en vino y frutas y hortalizas, y se crea un nuevo programa de intervención en el olivar tradicional a través de organizaciones de productores (con una dotación de 30 millones de euros anuales), lo cual es un importante apoyo a este sector cada vez más diferenciado del olivar intensivo y superintensivo, y cuya función social y medioambiental es de especial relevancia en muchos territorios.

Las ayudas del segundo pilar

Con cargo al FEADER, las ayudas del segundo pilar son cofinanciadas con las CC.AA. El preacuerdo del Plan Estratégico establece que el MAPA les transferirá el 30% de la financiación correspondiente a cada una de las acciones que forman parte del segundo pilar de la PAC: el programa de instalación de jóvenes; los proyectos de modernización y mejora de las explotaciones agrarias; las acciones Leader de la estrategia DLCL (desarrollo local); el programa agroambiental; las indemnizaciones compensatorias a zonas con limitaciones naturales y áreas de la Red Natura 2000…

Estos dos últimos programas y las acciones de modernización que impliquen reducción de emisiones GEI tienen la consideración de intervenciones de tipo ambiental. Por ello, como he señalado, el presupuesto asignado a ellas computará con el de los ecoesquemas a efectos de cumplir con el objetivo de la arquitectura “verde” de la PAC.

Una interesante novedad del acuerdo alcanzado en la Conferencia Sectorial es la posibilidad de que las CC.AA. puedan añadir recursos adicionales a los que les corresponden para financiar determinados proyectos de desarrollo agrario y rural. Asimismo, es también del máximo interés que se ratifique la posibilidad de que esos proyectos puedan financiarse con recursos no públicos (top-up), de tal modo que no queden sin utilizarse los del FEADER por falta de cofinanciación pública.

El relevo generacional y el apoyo a la igualdad de género

El proyecto de Plan Estratégico Nacional presta una atención especial al tema del relevo generacional y a la desigual situación de las mujeres en el medio rural, destinando recursos a fomentar la instalación de jóvenes en la agricultura y a promover la igualdad de género.

En lo que se refiere a los jóvenes se ha acordado complementar con un plus la ayuda directa (primer pilar) que les corresponda, hasta el punto de permitirles llegar incluso a duplicar dicha ayuda anual por hectárea durante cinco años (hasta un máximo de 100 has). Además, el joven recibirá una ayuda importante (del segundo pilar) para financiar su proyecto de instalación, y que puede llegar hasta los 100.000 euros.

Respecto al apoyo a las mujeres para fomentar la igualdad en el medio rural, se establecen importes adicionales en la ayuda directa a la renta, cuando el beneficiario titular o cotitular de la explotación sea una mujer, así como también en las ayudas al proyecto de instalación en el caso en que quien se instale como titular sea también una mujer.

Reflexiones finales

El acuerdo alcanzado en la Conferencia Sectorial representa un paso importante hacia el objetivo final de aprobar el Plan Estratégico Nacional antes de que finalice este año 2021 y así poderlo presentar a la Comisión Europea para su definitiva aprobación. Si todo transcurre por la senda prevista, se podrán redactar las normativas nacionales y autonómicas a lo largo del primer semestre del año 2022, de forma que la nueva PAC pueda entrar en vigor el 1 de enero de 2023, finalizando el actual periodo de transición.

Gracias al esfuerzo y solvencia técnica del equipo del MAPA y a la voluntad cooperadora del ministro Planas y de los consejeros de agricultura de las CC.AA. se ha logrado alcanzar un acuerdo que, como he señalado, no ha sido nada fácil. Es un acuerdo bastante equilibrado, como corresponde a una agricultura como la española tan variada y diversa desde el punto de vista económico y productivo, y tan heterogénea desde el punto de vista social y territorial.

Ello demuestra que, cuando hay voluntad de cooperar, y se dejan de lado las diferencias políticas en aras del interés general, los acuerdos son posibles.

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