Un tractor por un camino agrícola, al sur de Madrid.

Sobre la convergencia de las ayudas directas

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Es normal que haya debate cada vez que se produce una nueva reforma de la PAC. Son muy diversos los elementos que componen los dos pilares de la política agraria europea y es lógico que haya discrepancias a la hora de valorar la reforma, sobre todo en un sector tan heterogéneo como el agrario. Por ello, es importante en esos debates el papel que desempeñan las OPAs, en tanto organizaciones que agregan los dispersos y variados intereses de los agricultores, procurando cada organización integrarlos en un programa reivindicativo coherente con las características de sus bases sociales.

En el caso de la actual reforma de la PAC, uno de los temas que está siendo objeto de una fuerte polémica es el de la convergencia de las ayudas directas, provocando tensiones entre Comunidades Autónomas e incluso dentro de las OPAs. El hecho de que el MAPA haya incluido este tema en el decreto RD 41/2021 de transición 2021-2022 de la PAC, ha intensificado el debate. El propósito de este artículo es aportar alguna información sobre este asunto, además de dar mi opinión personal al respecto.

¿Qué es la convergencia de las ayudas directas?

Las ayudas directas de la PAC forman parte de su primer pilar, y son financiadas en su totalidad por el presupuesto común europeo (a ellas se le destina más del 70%). Son ayudas no finalistas, en el sentido de que el agricultor las recibe sin mediar proyecto alguno, como sí ocurre, por ejemplo, con las ayudas del segundo pilar de la PAC, destinadas a la modernización de explotaciones. Para ser beneficiario de las ayudas directas, basta, por tanto, con que el agricultor las solicite, tenga reconocidos unos derechos, cumpla una serie de requisitos económicos (relacionados con la distribución de su renta) y se comprometa a cumplir ciertas condicionalidades ambientales (greening) en su explotación.

Cuando en 2006 cambió el antiguo sistema de ayudas acopladas a la producción por el actual de ayudas por hectárea, la Comisión Europea decidió reconocer de forma temporal a los agricultores la cantidad de ayuda que percibían en el anterior sistema. El objetivo de ese reconocimiento (derechos históricos) era, de un lado, mitigar los efectos negativos que pudiera tener en algunos grupos de perceptores el cambio al nuevo sistema de ayudas desacopladas, y, de otro, neutralizar la previsible oposición del propio sector. Sin embargo, dicho reconocimiento tuvo también el efecto de consolidar las grandes diferencias que, respecto a la cuantía de las ayudas, había entre países y entre perceptores en el anterior sistema asociado a la producción, poniéndolas así al descubierto ante la opinión pública y abriendo el debate sobre la legitimidad social del apoyo a los agricultores.

Consciente de este problema, la Comisión Europea ha ido recomendando a los EE.MM. que reduzcan esas diferencias para hacer que las ayudas converjan hasta unos niveles razonables. Con ello se pretende que dos agricultores con los mismos usos del suelo (orientaciones productivas) perciban en el actual sistema desacoplado de la producción ayudas similares (con diferencias que no sean superiores al 20%). La “convergencia” consiste, por tanto, en ir reduciendo las diferencias entre agricultores, de modo que disminuya la cuantía de las ayudas directas de los que estén por encima de un valor medio y aumente el de los que estén por debajo, hasta aproximarlas en torno a esa horquilla del 20%.

No obstante, la “convergencia” de la que habla la Comisión Europea se refiere a dos escalas: externa (entre los agricultores de distintos países) e interna (entre los agricultores de un mismo país), siendo su propósito que en 2026 se logre la máxima convergencia entre países y entre perceptores en materia de ayudas directas.

Centrándonos en el tema de la “convergencia interna”, hay que señalar que, para hacer efectivo el sistema de “derechos históricos” reflejando la diversidad agronómica de cada país, la Comisión Europea permitió que cada Estado estableciera el número de “regiones” de referencia que considerara más coherente con la realidad de su agricultura. De esta forma, la cuantía de la ayuda a percibir por un agricultor con derechos históricos se ha venido calculando según el valor medio del rendimiento productivo en la “región” donde estuviera ubicada su explotación. Así, se han ido consolidando importantes diferencias de ayuda entre agricultores de una misma región, y entre agricultores de distintas regiones, de tal modo que, cuanto mayor sea el número de “regiones”, mayores serán las diferencias entre los agricultores de un mismo país. La convergencia interna de las ayudas debe abordarse, por tanto, en esas dos escalas: “entre regiones” y dentro de “la misma región”.

España y la convergencia interna

España acumula un retraso considerable en el tema de la convergencia de las ayudas de la PAC, habiendo sido recriminada por ello en varias ocasiones por la Comisión Europea. Diversas recomendaciones de la Comisión instan al Gobierno español a que aborde de forma decidida la convergencia en su doble escala (entre regiones y dentro de cada región). Y lo ha hecho movida tanto por motivos de cohesión social entre agricultores, como por razones técnicas, ya que el mapa que hace quince años se hizo de los “derechos históricos” se ha ido alejando de la realidad debido a los cambios que se han producido en las explotaciones en este periodo y que no se reflejan en aquél.

Con el decreto de transición 2021-2022 de la PAC, el MAPA ha decidido avanzar sólo en la convergencia “dentro” de cada “región”, reduciendo la cuantía de la ayuda a los perceptores que estén por encima de la media regional y aumentando la de los que no la alcancen. Deja para 2023 la convergencia “entre regiones”, y con ello la reducción de las 50 regiones actualmente existentes en España, un número excesivo a tenor de lo que existe en los demás países de la UE, donde oscila entre 1 y 3 regiones.

Cabe preguntarse por qué el MAPA ha decidido incluir en el decreto de transición el tema de la convergencia (parcial) “dentro” de cada región cuando podría no haberlo hecho y haberse limitado a gestionar la prórroga de la PAC hasta su plena aplicación en 2023. En mi opinión, lo ha hecho por dos razones: una, para hacer una convergencia “suave” a lo largo de seis años (2021-2026) evitando tener que hacerla de manera brusca a partir de 2024; dos, para ir a Bruselas con los deberes de la convergencia ya iniciados y mejorar su posición a la hora de negociar el Plan Estratégico Nacional con la Comisión Europea.

Una confrontación sin sentido

La oposición de algunas Comunidades Autónomas, como Andalucía, al decreto de convergencia por considerar que le perjudica, y la implicación de las OPAs y cooperativas apoyando esa postura crítica, me parece que no tiene mucho sentido, salvo que haya otro tipo de intenciones. Y no lo tiene por varias razones.

La PAC no es una política territorial como sí lo es la de cohesión, y las ayudas directas no van destinadas a los territorios, sino a complementar la renta de los agricultores. Dentro de una misma comunidad autónoma, habrá agricultores que con la convergencia verán reducida la cantidad que reciben y otros que la verán aumentada. No cabe hablar por tanto de CC.AA. perjudicadas o beneficiadas, sino de agricultores. Además, es muy probable que muchos de los grandes perceptores de las ayudas directas, que serán los más perjudicados por la convergencia, tengan su domicilio fiscal fuera de la comunidad donde tienen la explotación, por lo que aún tiene menos sentido que el poder público regional se implique en la defensa de ese colectivo.

Por ese mismo razonamiento no le veo sentido alguno que las OPAs participen en dicha confrontación territorial, ya que corren el riesgo, como está ocurriendo, de sufrir divisiones internas por motivo de la convergencia de las ayudas, pues habrá afiliados que ganen y otros que pierdan con ella. Y aún menos sentido le veo a la posición de las organizaciones que defienden el modelo de agricultura familiar y que deberían centrar sus esfuerzos en que se mantenga la cantidad global del pago básico en la nueva PAC y en que se aplique el capping para destinar el dinero obtenido con esa medida a incrementar la cuantía de los pagos dirigidos a las explotaciones de menor tamaño.

Como he señalado en otro artículo (ver Agronegocios, 23/2/2021), “la convergencia no es una opción, sino una obligación, y el MAPA cumple con su deber”. Creo que hay margen para negociar el modo de aplicar la convergencia, y también para reducir el excesivo número de regiones agrarias actuales fijando uno más razonable. “Pero lo que debería ser innegociable es la eliminación de los derechos históricos, ya que es condición necesaria para ir a un sistema más racional y equilibrado de las ayudas directas y para afrontar los retos futuros de la agricultura (digitalización, relevo generacional y transición ecológica) poniendo en marcha los “ecoesquemas” y facilitando la instalación de jóvenes.

2 comments

  1.  

  2. Luis Rallo 12 abril, 2021 at 10:38 Responder

    Excelentes análisis y conclusiones. Acabo de ver y oír a Gabilondo planteando su Plan de Acción para Madrid 2021-22. No he podido evitar asociarlo con tu argumentación. ¿Será posible en España evitar el populismo de derechas ? No dudo que se pretende el mantenimiento indefinido de privilegios de sectores muy poderosos. Hay que reconocer que tienen la habilidad de arrastrar a sus posiciones a pequeños propietarios en crisis, a quienes la convergencia en la distribución de los recursos presupuestarios objetivamente les beneficiaría. ¡Qué contradicción! Es la inercia de una historia de desigualdad.

  3. Julio 12 abril, 2021 at 11:00 Responder

    Reconocer, aunque fuera de forma temporal, ‘derechos históricos’ separando la ayuda de la tierra o el ganado fue un despropósito. Ha permitido que se puedan vender tierras y quedarse con las ayudas. Pero nada comparado con la pretensión de que el sujeto de las ayudas sea ‘el agricultor’, y no la explotación. Es volver al Antiguo Régimen, instituyendo gremios con requisitos de admisión cuyos miembros reciben ayudas para serlo (‘jóvenes agricultores’) y por el hecho de serlo; y para dejar más claro el principio de adscripción, se pretende que se igualen hasta casi la independencia de lo que cada uno haga. La convergencia será una ‘obligación’ política, pero protestar contra ella es una obligación moral y del sentido común.

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